中国电子烟行业监管政策的五大可行性选择

发表时间:2019-03-16 13:33

中国是世界最大的电子烟生产国, 全球约 90% 的电子烟产于广东省深圳市。强大的电子烟生产能力与巨大的潜在市场需求见证了近年来中国电子烟消费的迅猛发展。


而令人不安的是,长期以来,政府对于电子烟的监管却基本处于空白状态。不论是作为电子烟产业中的从业者亦或是正在使用电子烟的广大受众都在关注政府当采取何种方式对电子烟进行监管?


本文尝试从中国电子烟的产生与发展入手,梳理政府监管的现状与问题,借助对美国、日本等国监管路径的比较与分析,探讨和展望中国电子烟监管的可行策略。

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一、产生与发展


通常认为,电子烟最早由药剂师韩力发明,于2003 年并获得产品专利。2004 年电子烟产品面世。2005年走出国门。

  从工作原理上看,电子烟一般采用超临界物理雾化原理,通过电子加热方式使烟油雾化,由使用者通过呼吸将其吸入肺部,从而达到吸食传统烟草制品的效果。绝大多数电子烟中含有烟草或尼古丁成分。

  近年来,电子烟在社会中迅速流行、消费火爆2013 年,中国电子烟市场规模达到 35亿元,增长速度150%。2014年,市场销售额同比增长263%,用户同比增长 259%, 淘宝销量前十位品牌总销售额达 1.4 亿元.


产业研究专家预测,未来5到10年间电子烟市场复合增速将超过 30%。而考虑到中国巨大的吸烟人口,即使百分之一的电子烟替代率也足以形成数百亿元人民币的巨大市场。

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同时,由于国外电子烟的监管政策逐步完善,中国本土生产企业正在转而寻求进一步拓展国内市场。面对充满潜力的消费市场,中国烟草总公司也开始进军这一领域,组织开展合作研发。特别是加热不燃烧电子烟领域,已有四川中烟、云南中烟、广东中烟、湖北中烟四家中烟上市成熟产品。


二、中国电子烟监管状况

  尽管中国电子烟产业迅速崛起、产品在市场中亦广受欢迎,政府对于电子烟的监管却基本处于空白状态。与这一产品相关的公共部门似乎都在有意无意地躲避着主要监管责任。

  对2006年火爆全国的"如烟"事件中相关政府部门回应和监管态度的梳理,无疑是了解近年来中国电子烟监管状况及问题的良好切入点。

    "如烟"事件似乎反映出,面对这一新兴的产品,所有可能相关的主管部门似乎都在声称自己并不相关、唯恐避之不及。

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该产品引起公众广泛关注是在 2006 年,距今已近十年时间。遗憾的是,无论是安全性鉴定还是请示后的结果,公众目前仍无法从媒体 或网络平台获知。中国的电子烟产品,既然不是烟草制品、不是药品、不是医疗器械,就只能算是一般产品。


政府对电子烟的管制目前尚处于空白状态;将电子烟作为普通消费品已不能适应当前形势, 不能解决快速积累的、异常严重的问题,并可能进一步加剧政府监管的失位。


当前中国电子烟行业乱象丛生,安全无保障。市场乱象丛生、质量参差不齐、安全难有保障、 购买毫无限制等等,这些问题的最终结果无一不是对消费者健康和经济权益的侵害,并将对中国电子烟行业发展、制造业国际形象等产生巨大的负面影响。可以说,中国当前加强对电子烟的监管已是十分必要、 十分迫切。


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从监管理论来说,一般有两种选择:

  其一,遵循审慎原则,在获得可靠的科学研究结果之前,政府应当提前干预、实行严格审评审批, 以保护公众健康权益。这一理论所指向的无疑是参照药品的、相对严格的监管。

   其二,如果主张伤害减轻原则,考虑到传统香烟对人体明确 的、显著的伤害和中国庞大的吸烟人群,电子烟在一定 程度上可以达到伤害减轻的效果。这一理论所指向的是参照烟草制品的、相对宽松的监管.

    可见,在电子烟问题上,不同的监管理论带来了不同的现实面向。它山之石,可以攻玉,美国和日本的经验尤其值得关注。一方面,美国、日本是当今世界高度发达的重要经济体,并有着颇具影响的政治法律制度;另一方面,两国恰好也代表了当前国际社会中监管电子烟的两种主要选择,即将电子烟视为药品或视为烟草制品。在此梳理美国、日本的监管路径,对探讨和窥探我国将如何对电子烟进行监管有所启示。


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  2008 年 10 月,美国食品药品管理局(FDA)在洛杉矶国际机场对两 家 烟 草 企 业(NJOY 和 Smoking Everywhere)已经到港的电子烟产品下达了禁止进口的命令。


  作为美国联邦政府部门的 FDA 曾试图将电子烟界定为药品,并按照药品标准对其进行监管。毫无疑问,这样相对严苛的监管举措招来了两家 烟草企业的强烈反对。

此后FDA 将电子烟按照烟草制品来进行监管。电子烟生产企业必须向 FDA 提交产品成分信息,如有新的电子烟产品上市则必须提交新产品申请并经 FDA 审批。同时,FDA 设计了针对电子烟产品的烟草控制措施,包括购买 年龄限制、包装健康警示、自动售烟机限制等。


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  日本面临的监管选择是,应将电子烟视为财政部监管下的烟草制品,还是日本卫生部监管下的药品。由于电子烟中含有尼古丁,日本卫生部主张,电子烟应与其他含有尼古丁的产品采取类似的监管方式,即由《药事法》调整并按照药品进行管理。2010 年 12 月 27 日,日本卫生部已正式要求地方政府对含有尼古丁的电子烟进行监管,禁止药店销售各种电子烟并召回所有市面含尼古丁的产品。


3.3 美国、日本监管路径的启示


从上述介绍与分析不难看出,美国、日本在应对电子烟监管这一议题时,面临着类似的选择,即应将电子烟视为药品进行监管,还是视为烟草制品进行监管。


作为市场主体的电子烟企业无疑希望将自身产品置于相对宽松的监管环境中,即烟草制品类别而非药品。而政府部门,特别是与卫生、药品相关的主管部 门,鉴于其护卫公众健康的职能,则力图通过相对严格的审评审批制.


日本卫生部通过对法律的解释获取了类似药品的监管职权,而美国FDA则在法庭败诉,不得不在烟草制品的范畴下考量其他监管措施。概括而言,两国的监管制度对中国至少有如下启示: 美国、日本的监管选择,本质上是对各自业已存在的制度环境的反映,这既包括现行的烟草经销体制、监管模式,也包括药品和烟草制品的法律定义、相关主管部门的职权高低等等。

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四、中国电子烟监管路径的探讨

4.1 现行法律定义的边界

从更广的视角来看,中国电子烟监管不外乎五种选择,即:


不予监管或仅作为一般产品监管;
按烟草制品监管;
按药品监管;
按医疗器械监管;
全面禁止.

  从中国迅速发展的电子烟市场、比较庞大的烟草需求、 电子烟产业问题丛生等方面来看,对电子烟全面禁止或不予监管(或仅作为一般产品监管)在当下不能算是合理的选择,前文已有讨论.接下来的问题是,我国政府是会按烟草制品监管、按药品监管、按医疗器械监管这三种路径中的哪一种?在现有的法律框架中,哪一种的最具可行性.

  中国1991年颁布实施的《中华人民共和国烟草 专卖法》第二条,对烟草专卖品及烟草制品进行了概念界定,烟草专卖品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复 烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械.卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称烟草制品。

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《烟草专卖法》在此对烟草专卖品、烟草制品采取了列举式的定义方法。显然,电子烟不在列举之中,也就不能从法律定义上直接被归为烟草专卖品或是烟草制品。


但值得注意的是,含有尼古丁的电子烟是否可能被相关部门解释为自烟草中提取的产品,这并不确定。然而,就目前而言,鉴于并无清晰有约束力的法律定义或解释,电子烟并不能直接被纳入烟草制品中。

从2001年修订的《中华人民共和国药品管理法》看,电子烟难以直接被划入药品范畴。


必须指出的是,从美国监管路径来看,生产经营企业对电子烟健康功效的主张将有力地促使主管部门按照药品对其进行监管。而中国电子烟市场的情形恰恰是,自电子烟诞生直至今日, 大量电子烟生产经营者在广告中积极宣称产品的健康功效,如"健康"、"低害"、"帮助戒烟"等。


在没有相关科学证据支持下,这些广告内容显然应该受到《广告法》的调整和主管部门的规制。但是,企业对电子烟健康功效的主张,将在多大程度上可能致使药品监管部门将电子视为药品进行监管,又是不明确的。

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《药品管理法》第 48 条规定"以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品的"为假药,或可在执法层面为药监部门规制电子烟提供一些自由裁量的余地。


2014 年 6 月起实施的《医疗器械监督管理条例》 第七十六条界定了医疗器械的概念.众所周知,医疗器械区别于药品的关键是"其效用主要通过物理等方式获得"。


工作原理上,电子烟虽然通过雾化这一物理方式使尼古丁烟液能够被人体吸入,但最终达到调节人体机能、发挥实际效用的仍是其中所含有的尼古丁。


换句话说,电子烟发挥效用主要是通过药理学、 代谢等方式,物理方式在此仅起辅助作用,与医疗器械有着本质区别。因此,从法律概念上,电子烟基本上可被排除出医疗器械的类别。在未来的立法考量中, 也不适宜作为一种可行选择。

上述梳理可以看出,在中国电子烟无法直接地、 明确地落入烟草制品、药品、医疗器械的这三者中的 任一法律定义范围。

4.2 作为药品的电子烟

一项针对中国网络平台上电子烟经销企业网站内容的研究显示:

89%的经销企业主张电子烟具有与健康相关的益处;

78%主张没有二手烟暴露危害;

67% 主张其具有戒烟的功效。


在中国,将电子烟作为药品进行监管是最目前具可行性的方案,并可在理论和现实中找到一定依据。审慎原则要求政府在没有充分科学证据证明产品安全性的情形下,有必要通过相对严格的监管措施以保障公众利益。

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目前,国内外针对电子烟的科学研究相对不足,电子烟又是直接作用于人体的、与健康密切相关的产品。政府采取比较强有力的监管措施有其正当性基础。从现实来看,电子烟生产经营企业对产品健康效益的主张,也为政府按照药品进行监管提供了依据。


在某宝电子烟为关键词进行搜索,按照销量排名前30位的产品无一例外,均在标题和内容的显著位置强调了产品的健康功效,如"戒烟"、"无害"等文字或图片。

  从国际经验看,一旦经销企业主动宣称电子烟的健康功效,按照药品对其进行监管有着比较强的正当性基础。这既有利于避免企业对消费者传递误导性信息,又可保护消费者因商家的宣传而对产品产生的合理预期。


不难想象将电子烟按照药品进行监管的若干好处:


虽然, 良好的产品质量并非是由主管部门监管出来的,但相对严格的审评、审批及监督检查制度,无疑对规范生产经营企业行为、维护市场秩序是十分必要的,最终也将有利于消费者获得质量更有保障的产品;


此外, 将电子烟列入药品之后,现行的药事法律法规等必然将直接适用于电子烟产品,如药品标签和说明书管理规定中,药品必须标明主要成分、用法用量、品种规格、禁忌症等信息。这无疑可以使消费者更加全面地了解电子烟的产品信息,进而科学合理地使用这一新型产品。

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但也应看到将电子烟按照药品进行监管存在的弊端。最为显著的弊端恐怕是以下情形:如将电子视为药品进行监管,则企业获得主管部门药品批文之前, 市面上所有电子烟都将成为非法,实际上是对电子烟下达了禁令。这样的禁令可能导致大量电子烟消费者转而使用传统烟草制品。


此外, 如果电子烟业界达成一致意见,最终放弃了关于健康功效的市场宣传,如发生在美国法庭上的情况,按照药品监管电子烟是否具有充分的依据值得商榷.

  日本将电子烟列入药品管理后出现的问题同样值得重视。中国存在着类似的国家烟草专卖体制,烟草利税在中央和地方财政收入中都占有可观比例。使用尼古丁的电子烟即便被纳入药品管理范畴,燃烧传统烟叶的加热不燃烧电子烟很大可能仍然需要依据《烟草专卖法》、 通过现行烟草专卖体制进行管理。几乎是同样外观、工作原理、使用方法的产品,在现行制度的扭力之下形成"双轨制",既可能带来多部门多头治理、推诿责任的不利局面,又可能让这套制度设 计显得缺乏连贯性。

4.3 作为烟草制品的电子烟

  将电子烟作为烟草制品进行监管一定程度上可以解决上述按照药品监管所带来的问题。伤害减轻理论之下,考虑到传统烟草制品明确的健康损害,将电子烟作为一种烟草制品无疑可以继续保证产品在市场上的可获得性,并有可能引导传统吸烟者试用这种更为健康的产品。如果将电子烟归为烟草制品,同样势必涉及对现行烟草制品和烟草专卖品定义的修改或解释。


近年来,烟草专卖主管部门已逐步开展针对电子烟的研究,包括产品研发、监管政策等。应该说,烟草专卖主管部门已从"如烟"事件后的规避监管职能,转为对将电子烟按照烟草制品进行监管有了一定预期。同时,经营电子烟所产生的利润和税收对政府财政收入也有助益。这一点从目前中烟纷纷研发烟弹可窥见一斑。

  近年来烟草行业通过上缴税收、国有资本收益等方式,为国家财政作出一定贡献。目前作为一般消费品的电子烟并不属于国家烟草专卖体制,将其纳入烟草制品中,随之而来的利润和税收将是显而易见的。

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但必须看到,将电子烟按照烟草制品进行监管所面临的挑战也将是巨大的:


首先是现行烟草专卖体制如何与大量的电子烟生产加工企业进行整合的问题;

其次, 主管部门是否拥有足够的资源履行法律赋予的监管职权也值得关注;

此外,面对目前大量基于各类互联网平台经销电子烟的市场主体,主管部门必须切实承担责任、履行职责进行相关执法,无疑也将充满挑战。


最后,我国的政策环境同样值得思考。中国国家烟草专卖局既是《烟草控制框架公约》履约小组的成员、承担着控制烟草的职能,又必须肩负烟草制品管理、烟草产业发展、创造利税的重要职责。这样矛盾的职责设定存在不止一日,并可能在电子烟监管问题上继续呈现.

五、结论与展望

  针对目前的中国语境之下, 并没有一套现成的制度可供"拿来即用"。在中国,将电子烟列入药品或烟草制品是最为可行的监管路径,但都将涉及对现行法律的修改或解释。而在任何监管路径的建立之前都必会制定完善中国电子烟生产质量标准。

政府对于其电子烟监管政策可能会带来以下三种不同的现实影响:

其一,考虑到传统烟草的明确危害,中国电子烟监管政策应相对宽松,以推动更多吸食传统卷烟的民众转而使用电子烟;

其二,电子烟监管政策应更加严格,以避免民众因使用电子烟而致尼古丁成瘾、进而 走上吸食传统卷烟的老路,最终达致控制全民吸烟率的目的;

其三,将电子烟置于烟草制品的类别中,虽然意味着电子烟将受到一定程度监管,但其代价可能是使电子烟享受了中国相对宽松的烟草控制政策。



注:内容来源知乎专栏,作者为油炸豆腐脑PLUS,发布有更改,仅供参考。

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